文秘之友｜原创|范文|素材|写作|PPT｜
“十五五”县域经济生死战
编者按：习近平总书记近日主持召开部分省区市“十五五”时期经济社会发展座谈会并发表重要讲话。总书记强调，今年是“十四五”规划收官之年，要在加紧落实规划目标任务的同时，适应形势变化，把握战略重点，科学谋划好“十五五”时期经济社会发展。在中国经济的宏伟版图中，县域经济犹如一块块基石，稳固地支撑起国家发展的大厦。它承载着数亿人口的生计与发展，联动着城市的繁荣与乡村的希望，是实现城乡融合发展、乡村振兴战略的关键枢纽，也是推动区域协调共进、迈向共同富裕道路上的坚实力量。
而今，站在“十五五”规划的新起点上，时代的浪潮滚滚向前，我国经济社会正向着高质量发展的航道全力驶进。高质量发展，这一贯穿于国家发展全局的主线，对于县域经济而言，既是一场前所未有的考验，更是一次千载难逢的机遇。那么，如何在复杂多变的背景下推动县域经济实现高质量发展？这是每一个县域都在思考的问题。因此，站在新时代新征程的新起点，有必要重新审视县域经济高质量发展的历史演进，厘清制约高质量发展的现实困囿，在理论和实践上厘清行动逻辑转置的方向，为县域经济高质量发展和特色发展提供行动方案。
一、引言
县域经济建立在“县”的行政区划范围基础上。自秦以降两千余年，县一直是华夏文明史上稳定设置的国家行政和经济单元。新中国成立后，根据《中华人民共和国宪法》（1954）第五十三条规定：省、自治区下设自治州、县、自治县和市；直辖市和较大的市下设区；自治州下设县、自治县和市。这里需要说明两点：一是当时还没有实施市管县的体制，市和县在行政等级上是平级的。二是当时还普遍在省以下设置了地区，县以下设置了区（行政级别为科级），分别作为省和县的派出机构。当时全国共设置县2068个，县级市68个，市辖区349个。此后，随着城镇化进程的加快，我国开始推行“市管县”“撤县（市）设区”等行政区划体制改革，截至2023年末，全国共有县级行政区划2843个，其中县1299个，县级市397个，市辖区977个。从更具有指向和现实性的角度看，由于市辖区属于市（地级市）的直接管辖范围，且经济形态更多指向城市经济的范畴。因此，狭义的县域经济发展主要讨论县和县级市的经济发展。但由于近年来我国在城镇化过程中实行的“撤县（市）设区”引致的城市规模扩张，一些市辖区实际上也包含城市和乡村的混合经济形态且存在城乡二元结构问题。所以广义的县域经济发展也包含市辖区的经济发展问题。
县域经济作为中国所独有的区域经济形态，如何看待其特殊性？
首先，县域经济以县城为核心，乡镇为纽带，农村为腹地，兼具城市经济、半城郊经济、农村经济的多元经济形态，是城乡二元结构在区域经济中“最小公倍数”的直观呈现形态。因此，县域经济也必然成为破解城乡二元结构的试验载体和最优场域；其次，县域经济含完整的生产、流通和消费资本循环过程，以及一、二、三产业结构，是较为完整的国民经济基础单元。同时，县域经济又普遍依赖于资源禀赋和区位特点，具有十分鲜明的区域特色，是全面发展和特色发展“最大公约数”的特殊发展形态。因此，县域经济是兼具完整经济结构和独特区域特色的经济形态；最后，县域有效治理是国家治理体系的重要环节，既包括国家宏观经济调控和产业政策的执行，又涵盖财税、土地等资源配置的决策以及辖区公共品的生产。同时，县域身处国家和社会的前沿，承担促进社会多元市场主体充分发展的重要任务，是政治、经济、社会和文化等领域“治理范式融合”的特殊功能场域。因此，县域经济是兼具间接调控和直接参与的特殊经济场域。
党的十九大提出高质量发展的战略任务，从经济增速、发展动能和发展模式上都对未来的经济发展提出了更高的要求。对于中国这样的超大规模经济体，如此巨大的经济发展方式转变必然需要一个渐进的过程。在此战略背景下，特别是中国区域经济发展水平的巨大差异，使得县域经济成为高质量发展的微观前驱，也成为试验和观察高质量发展的理想样本。
在此期间，有几个重要的事件深刻地影响县域经济运行的外部环境，特别是激励约束条件：
一是“省直管县”和“撤县设区”政策。之所以将这两个看似“南辕北辙”的政策放到一起，其原因在于，“省直管县”实质上是赋予县一级一些市一级的行政和资源配置权限，“撤县设区”则通过城市管辖边界的扩展进一步扩张市一级的行政和资源配置权限，两者共同构成“县（区）——市——省”责、权利配置框架。但现有研究并没有直接的计量经济证据证明“省直管县”政策可以促进县域经济发展。同时，“撤县设区”政策对经济高质量发展的实际效果也有待进一步观察。从理论分析和实践观察的结果看，“强县”通过“扩权”的效果明显好于寄希望于“扩权”来实现“强县”。这似乎表明，县域经济高质量发展的关键还不仅仅在于发展权限，内生的发展动能和特色路径选择更为重要。
二是乡村振兴战略和新型城镇化战略政策。对于县域经济发展而言，乡村振兴战略和新型城镇化战略（特别是以县城为重要载体的新型城镇化战略）意味着国家的项目、资金和资源投入进一步向县域倾斜，这无疑是县域经济高质量发展的重大利好。但是，现有理论和实践都证明，资源、项目的投入就能够促进增长，但并不意味着高质量地发展，甚至一些项目建设还可能造成地方债务等短期机会主义行为。现有研究对高铁开通、农村改革、企业帮扶等政策实施效果做了经济学范式的评估，大都显示出异质性的政策效果。这也从另一个侧面说明，中国的县域经济发展已经进入了从要素投入驱动的规模扩张阶段转入到创新驱动的质量效益提升阶段。是否能够实现内生的创新驱动发展，决定着好的外部激励政策是否能够转换为好的发展效果。
三是国土空间规划和环保政策调整。很长一段时间，县域经济的增长高度依赖于土地要素的高投入、自然资源的高消耗和污染排放的高水平。这种不可持续的增长模式是制约县域经济高质量发展的关键因素。随着我国国土空间规划体系的建立，特别是“三区三线”空间限制性边界的划定以及各类土地用途变更管制的加强，县域工业化和城镇化可开发土地的“总盘子”和各类用地的“小盘子”逐步明确，土地要素投入的约束愈发刚性。同时，随着“绿水青山就是金山银山”理念日益成为全社会的共识，特别是连续三轮生态环保督察工作的推进带来的问责压力，县域经济发展所面临的生态环保约束条件明显强化。转变经济发展模式，转向生态优先、绿色发展之路既是主观的能动选择，也是客观条件的制约，是不得不做出的选择。
从上述几个关键性的事件可以看出，县域经济发展的外部激励约束条件已经呈现巨大的变化。中国经济发展的历程和经验告诉我们，无论基层政府和官员晋升激励锦标赛理论是否成立，县域经济不仅是国民经济的微观运行的基础载体，更是国民经济发展的能动主体，其内生的，创新性的能动选择，往往决定着高质量发展的水平。很多县域经济超常规发展的典型案例创造了许多“发展奇迹”。但是，对于中国这样一个区域和城乡经济发展水平差距巨大的发展中大国而言，县域经济的高质量发展很难延续一个，甚至几个统一的模式，也很难用典型案例或者数据实证的方式去证实或者证伪某几个关键因素或做法能够有效地促进高质量发展。因此，只有从规律和趋势的角度去探寻共性问题，研判内生逻辑，以期洞悉未来进路。
本文后几部分的结构安排如下：首先，回答县域经济如何发展？构建一个理论分析框架刻画县域经济发展的系统运行逻辑。其次，回答县域经济发展得怎么样？基于全国县域经济发展的历史面板数据分析，探究其基本特征和关键制约；再次，回答县域经济应当如何转型？从逻辑层面分析县域经济高质量发展的转型思路。最后，回答县域经济应该如何发展？提出未来的实践路径和政策重点。
二、中国县域经济发展的理论分析框架
中国的县域经济发展是一个复杂的经济运行系统，县域经济发展的质量和水平，取决于多元的，相互渗透影响的市场主体的共同结果，也是市场和政府共同作用的结果。从内部运行的体制机制和运行规律看，县域经济的发展和运行主要依赖于以下四个子系统：
一是县域经济运行的目标系统。县域经济的发展目标系统，主要由中长期发展目标和短期发展目标组成。中长期目标主要包括发展战略定位、重要发展目标和具体的发展指标体系，一般规定较长的时间周期，主要以五年发展规划，党委会工作报告和年度政府工作报告安排等形式展现。短期目标主要包括上级党委、市政府安排的年度内重点经济发展目标以及民生发展的重大需求。
中国县域经济发展的目标是一个多目标融合的目标体系，其发展目标不仅普遍涉及经济、社会、民生、环境等多方面综合内容，还直接内嵌于从中央到省、市的发展目标体系之中。同时，由于中国经济社会发展处在转型升级的阶段，这种综合性的复杂目标体系还处在不断地动态调整之中，阶段性出现某一项或几项目标权重提升比较频繁。此外，县域经济发展目标的考察，除可以观察的统计数据和指标体系外，还存在大量非量化的正向（如各领域荣誉制度）和负向（如一票否决制度）目标内容。
二是县域经济的资源汲取子系统。县域经济发展依赖于可投入经济发展的各种资源，县域经济发展所能汲取的资源数量和质量对于高质量发展至关重要。县域经济的资源汲取系统主要由内部可控的资源要素和外部争取的资源要素两个部分组成。其中，内部可控的资源要素包括县域内要素市场上存量的，可投入的经济发展要素资源。这部分资源要素最能够体现一个地方县域经济发展的资源禀赋特色。内部可控的资源要素还包括县级政府可控的财政可支配收入、年度可利用土地资源等，这部分资源要素某种程度决定了县级政府资源配置能力。外部争取的资源要素一方面主要包括上级政府通过转移支付等方式给予县级政府的项目和资金投入，另一方面也包括县级政府通过招商引资引入的外部社会资本投入。
县域经济的发展取决于生产要素的投入以及全要素生产率的提升。但是，县级政府比较明确能够掌控主要是内部资源要素，特别是本级财政可支配收入、年度土地利用指标等确定的，可预期的要素投入，由于对上项目、资金争取以及招商引资的复杂性，县级政府实际意图掌控，而又能够调控的生产要素投入存在着明显的不确定性。
三是县域经济的资源配置子系统。县域经济的资源配置子系统包括市场机制下市场主体资源要素的投入方向和强度，还包括县级政府可支配的资源要素的投入方向和强度。县域经济包含了国有经济、民营经济、集体经济以及个体经济等多元市场主体，涵盖高新技术产业到传统农业产业多维度的产业层次。更为关键的是，县级政府不仅通过各渠道的政策和项目资金间接地引导和激励市场主体的发展，还通过政府平台公司和产业基金，深度介入了土地、资金和劳动力市场的要素配置，直接影响市场主体的发展行为。
同时，虽然每个县都有各自所定位的、明确的发展目标。但是在具体的政府财政资金和资源要素配置时，受基层治理能力，制度运行惯性以及领导干部个人行为偏好等众多因素影响，县域经济的具体的资源配置又存在着复杂性和不确定性。
四是县域经济的治理能力子系统。县域经济发展，从科学的发展目标制订，到高水平的资源汲取，高效率的资源配置，都取决于县域经济的治理能力。县级政府的治理能力的现代化决定着县域经济高质量发展的水平。县级政府的治理能力包含的内容比较宽泛，但主要包括县级政府的职能定位，营商环境的营造以及经济发展和调控工具的运用三个重要方面。科学的职能定位和职能作用发挥是县级政府治理能力的基础。良好的营商环境是多元市场主体发展以及招商引资吸引外来资本的关键。经济发展和调控工具和手段的运用则是充分发挥县域比较优势，加快产业转型升级和提升经济发展水平的保障。
上述四个主要的子系统相互依托、紧密关联，构成了“目标制订——资源汲取——资源配置——治理能力”为典型特征的县域经济运行系统框架。
三、县域经济高质量发展的基本特征和现实困囿
（一）中国县域经济发展呈现的主要特征
在多维度和多轮次的政策激励和市场引导作用下，我国县域经济已经在区域经济发展中发挥着愈加重要的作用，概括起来主要有以下几个主要特征：
1.区域发展的不协调在县域经济水平上体现时空差异，呈现出“东西南北”区域差距
我国地域辽阔，经济发展呈现显著的区域差距，县域经济层面尤为突出。从区域分布来看，东中西部县域经济发展水平差异明显。2022年，国内生产总值超1000亿元的县域中，东部地区占44个，中部和西部分别仅占4个和8个。在县域经济百强县中，东部地区的江苏、浙江和山东分别占23席、16席和13席，其中前10名中江苏省独占6席并包揽前4位。尽管如此，东中西部县域经济发展的差距在动态上有所收窄。2014—2022年，东中西部县域平均GDP之比从282.71:160.14:83.1缩小到456.7:295.74:147.64，显示出中西部地区追赶态势良好。然而，从一般预算收入层面看，东中西部差距仍在扩大。除东西差距外，南北方县域经济发展水平差距也在扩大。2014—2022年，南北方县域平均GDP之比从191.48:116.17扩大到339.06:150.48。但与东西部差距不同，南北县域在一般预算收入层面的平均差距有所缩小。
2.城乡发展的不均衡在县域经济内部出现收敛趋势，呈现出二元结构的多维度差异
破除城乡二元结构是县域经济发展的重要任务，其在县域内造成了多维度的城乡差距。近年来，县域城乡发展不均衡的趋势有所收敛，但不同领域差距仍存在差异。首先，县域内城乡居民收入差距逐步缩小，从2014年的2.32:1逐年降低至2:1以内，但仍高于发达国家1.5:1的水平，乡村居民增收压力依然较大。其次，在宜居宜业和美乡村政策推动下，乡村基础设施（包括传统和数字化基础设施）建设水平不断提升。例如，2014年以来，区县间宽带接入用户数及其增长率差距不大，部分年份县的数据甚至超过区。最后，从数量维度看，县和区在教育、医疗等基本公共服务上的差距逐渐缩小，但在人口流动背景下，“有没有”的问题已非关键，公共服务质量的提升成为政策重点。从更深层次看，城乡二元结构的体制机制问题，即“软件”制度层面的二元结构，比“硬件”投入层面的二元结构更为重要和关键。
3.头部县域经济产业结构转型升级迅速，已形成多种典型的县域经济发展范式
头部县域作为县域经济发展的排头兵，是探索发展范式转变的示范。近年来，其在发展动能革新、方式转变和效率提升等方面成效显著。首先，头部县域工业和制造业基础雄厚，第二产业占比平均接近55%，呈现“二三一”产业结构。以百强县Top10为例，规上工业企业数量和平均产值较高，且拥有多家上市公司。例如，昆山市规上工业企业达1900家，平均产值4.13亿元。同时，头部县域工业制造业持续高位发展，江苏省头部县域工业制造业固定资产投资占比普遍超30%，常熟市达47.2%。其次，先进生产要素集聚和体制机制创新成为高质量发展的关键支撑。人才、科技、管理等要素加速流入，创新和绿色发展成为新动力。2023年，头部县域专利申请量普遍超1万件，高能级产业集群和高科技产业园区不断壮大。最后，头部县域已形成成熟的发展范式。东部、中部和西部地区均总结出特色模式，如江苏、浙江的“群狼模式”，福建、山东、湖北、四川、湖南的“雁行模式”，以及贵州、山西、江西、河北、云南的“狮王模式”。
4.西部地区、革命老区和民族地区县域经济发展质量在“脱贫攻坚+乡村振兴”政策激励下提升明显
受地理区位、资源禀赋等综合条件制约，西部地区、革命老区和民族地区长期以来属于县域经济发展相对落后区域，在“脱贫攻坚和乡村振兴”综合政策以及国家专项政策的持续激励下，这些区域县域经济发展水平得到极大的提升。如图6所示。首先，上述区域县域GDP增速普遍保持在10%以上，远超区域平均水平。以2022年为例，西部地区、革命老区和民族地区的县域平均经济增长率分别达到23.8%、20.8%和27.6%。2023年西部地区已经有13个县进入全国县域经济百强县行列。其次。在国家纵向和地区间横向转移支付的政策支持下，上述区域一般公共预算支出大幅度增长，确保了基础设施和公共服务建设水平的大幅度提升。西部地区、革命老区和民族地区一般公共预算支出和收入之比已经从2014年的3.618:1，2.177:1和3.170:1扩大到2022年的4.463:1，2.653:1和4.241:1。最后，这些县域的工业化水平和质量也不断提升，规上工业数量和平均产值年均增长率分别达到8.437%和8.629%。
5.县域经济呈现出“突破县域”的开发合作发展态势，经济区一体化发展和跨区域开放合作已经初见成效
县域经济发展需突破地域限制，在更广阔空间寻求资源要素投入与产业链、供应链合作。近年来，在区域经济一体化和跨区域合作加速背景下，县域经济开放合作趋势在东部沿海和中西部地区均表现明显。特别是行政区与经济区分离的改革，推动了县域经济的国际化水平提升。自2014年以来，县域出口增长率和实际利用外资增长率除个别年份外，均呈大幅攀升趋势，年均增幅超10%。区域层面，中部地区县域出口额及增长率大幅增长，已超东部地区；西部地区实际利用外资水平也超过东部县域平均水平。同时，东部地区向中西部县域的产业转移和产业链供应链合作不断深化。2022年，东部制造业企业在西部的投资额达3000亿元人民币，同比增长12%，集中在汽车零部件、电子元器件等高端制造领域。2023年，东部与西部联合成立的技术研发中心数量增加15%，推动了供应链技术升级。此外，随着城市群和都市圈发展，区域内县域间合作不断加强，发达县域对欠发达县域的带动作用显现。例如，昆山市作为江苏省头部县域，通过共建产业园区和合作区、引进优质项目、提供优惠政策等方式，帮扶周边县域经济发展。
（二）县域经济高质量发展的考核体系和关键指标
县域经济高质量发展考核体系是发展水平的衡量工具和指挥棒。现有考核体系分为两个层面：一是全国层面，由第三方评价机构基于统计数据构建指标体系，对县域经济发展水平进行排名并公布；二是省级层面，由省委、省政府发布考核体系，相关部门提供数据，由省级发改部门综合考核，结果与财政奖励及官员晋升挂钩。现有考核体系和关键指标主要呈现以下几个方面的特征：
1.县域经济考核体系主要采用相对业绩竞争的分类评价的思路
基于初始发展水平差异，除了对全国层面头部县域的示范性评价外，县域经济的考核评价一般不采用绝对业绩的综合比较，而更多采用在发展水平相近的县域间以相对业绩竞争的方式进行。从现有全国和各省的县域经济考核体系看，基本上都采用相对业绩竞争的基本思路。例如湖南省就将全省86个县划分为三类，分别是一类县33个，二类县38个以及重点帮扶县15个。四川省将全省146个县（县级市、区）划分为一类县41个，二类县66个以及39个欠发达县域。值得注意的是，前几年的县域经济分类主要采用的是资源禀赋条件为主的分类方式，如工业主导、农业主导、文旅赋能以及生态功能等类型。现在主流的考核分类已经主要采用年度地区生产总值的档次来划分。
2.分类考核的内部进一步采用增量考核的方式提供激励空间
如果说相对业绩竞争为不同发展档次和水平的县域提供了激励空间。那么在每一类县域内部，如何进一步激发其发展水平？如果仅考核各项指标的总量水平，则同类县域中发展水平较低的县域在综合评价中无疑始终处于落后的位置，缺乏激励其发挥能动性的空间。现有考核评价体系的主要办法是采用增量和存量考核相结合的方式综合计算各项指标。四川省在其最新的县域经济考核办法中，各项指标的总量和增速的权重都按照4:6分配，安徽省的考核办法中，更是将这项权重设置为3:7，充分反映出对增速的关注。也给予后发县域在最终考核评价结果中赶超的空间。
