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《中华人民共和国公职人员政务处分法》全面解读

前言：

《中华人民共和国公职人员政务处分法》 已由中华人民共和国第十三届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议于 2020 年6 月 20 日 通过， 自 2020 年 7 月 1 日 起施行。

公职人员政务处分法的制定， 是深入贯彻党的十九届四中全会精神， 深化国家监察体制改革的制度成果。 该法是一部规范监察机关的政务处分活动、 完善国家监察制度的重要法律， 是继监察法之后， 深化国家监察体制改革的又一重要制度成果； 是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒制度的国家法律，实现了不同公职人员处分标准的统一。

一、 《公职人员政务处分法》 的制定背景和意义

政务处分是国家监察机关针对所有行使公权力的公职人员，包括行政机关的工作人员、 审判机关、 检察机关、 事业单位以及基层群众自 治组织的管理人员， 企业的管理人员和其他的行使公权力的公职人员所给予的纪律处分和惩戒。 国家监察法体系中不单纯是国家监察法， 还涉及四个方面的具体法律： 监察委员会的组织法、 程序法、 监察官法和政务处分法。

监察法对政务处分作了原则规定， 公职人员 哪些行为应当给予政务处分， 给予什么样的政务处分， 按照什么程序给予政务处分， 都没有明确。 监察法实施后， 国家监察委员会制定了《公职人员政务处分暂行规定》 ， 对政务处分的依据、 程序作了规定，是实施政务处分的过渡性规范。 政务处分关系公职人员切身利益，对公职人员有重要影响， 需要由法律作出规定。 因此， 《公职人员政务处分法》 是国家监察体系中最为重要和最为迫切需要制定的一部法律。

公职人员政务处分法是党和国家监督体系的重要内容。 这部法律将党的纪律要求中与公职人员相关的内容转化为公职人员的法律义务， 实现党纪与法律的衔接， 发挥党纪和法律的协同作用，对于推进政务处分的规范化、 法治化， 实现全面从严治党治吏，推进国家治理体系和治理能力现代化， 具有重要意义。

该部法共七章六十八条， 包括总则， 政务处分种类和适用，违法行为及其适用的政务处分， 政务处分的程序， 复审、 复核以及法律责任、 附则等。

二、 《公职人员政务处分法》 的起草过程

全国人大常委会将制定公职人员政务处分法列入立法规划。起草工作由国家监察委员会牵头、 全国人大司法和监察委员会、全国人大常委会法制工作委员会参加。 2019 年 6 月 ， 国家监察委员会将草案初稿提交全国人大常委会办公厅。 按照全国人大常委会的工作安排， 由全国人大监察和司法委员会提出议案。 监察和司法委员会与国家监察委员会、 法制工作委员会组织工作专班，进一步研究论证， 形成正式草案， 于 2019 年 8 月 提请全国人大常委会审议。 经过今年 4 月 二审、 6 月 三审， 于 6 月 20 日 通过。

从草案初稿提交全国人大常委会办公厅到最后审议通过， 正好一年时间， 进入审议程序不到 8 个月 ， 作为一部新制定的法律，立法进程可以称得上快。

三、 《公职人员政务处分法》 的制定思路

公职人员政务处分法参照现行公务员、 事业单位工作人员处

分以及党纪的有关规定， 总结实际经验， 对政务处分的原则、 种

类、 适用规则、 公职人员违法行为及其应当给予的政务处分、 政

务处分的程序以及不服政务处分决定的救济程序等作了 具体规

定， 全面、 系统地规范了政务处分制度， 为监察机关实施政务处

分提供法律依据。 同时， 这部法律明确公职人员任免机关、 单位

对违法的公职人员 给予处分适用其中第二章、 第三章关于种类、

适用规则、 公职人员违法行为及其适用的政务处分的规定， 进一

步完善了公务员、 国有企业、 事业单位管理人员等的处分制度。

四、 《公职人员政务处分法》 的重点内容解读

第一、 实现公职人员监督的全覆盖

政务处分是在国家监察体制改革背景下出现的产物。 2017 年

11 月 5 日 ， 新华社发表了一篇关于北京、 山西、 浙江三地监察体

制改革试点成果的万字长篇通讯。 其中， 提及三地均用“政务处

分” 代替“政纪处分” ， 并调整处分审批权限， 依法对职务违法

犯罪的公职人员作出处置。 据报道， 同年 1 至 8 月 ， 这三地分别

给予“政务处分” 284 人、 1180 人和 951 人。 这是“政务处分”

这一概念， 首次出现在关于纪检监察部门的新闻报道中。

2018 年 3 月 20 日 ， 《中华人民共和国监察法》 正式实施， 其

中明确规定， 监察委员会“对违法的公职人员依法作出政务处分

决定” 。 这是“政务处分” 首次以法律的形式明确下来。 该法还

明确了做出该处分的主体、 处分的对象、 相关惩戒手段等。 政务

处分包含所有公职人员就意味着， 不仅包括公务员， 国企管理人

员； 公办的教育、 科研、 文化、 医疗卫生、 体育等单位中从事管

理的人员； 基层群众性自 治组织中从事管理的人员和其他依法履

行公职的人员都将被覆盖。 目 前， 全国在编公务员数量约为 800

万， 人员来自 党政机构、 工商联等等， 《公职人员政务处分法》

落地后， 覆盖人员估计有几千万之多。

但是， 制定政务处分法之前， 许多涉及到政务类的处分比较

分散。 有的在党务规定里， 有的在行政规范中。 例如， 公务员依

据的是《公务员法》 ； 事业单位人员依据的是有关事业单位人士

管理条例中的纪律处分； 国有企业也有相关的法律规定； 村居两

委严格来说没有明确的处分条例， 相关依据来自 《中华人民共和

国村民委员会自 治法》 。 有的规定还存在盲区， 存在“法律管不

了、 党纪不适用、 政纪够不着” 的问题。 例如在监察体制改革前，

如果是非党员的村干部违法违纪了， 但情节又比较轻， 这种情况

下， 处分起来就有些难度。 用党纪？ 党纪对非党员没有约束力，

纪委不能处理。 国法？ 但他们没碰到刑法这条“红线” ， 行为不

构成犯罪、 刑法就管不了； 村委会不是国家行政机关， 村组干部

不由乡镇政府任命， 也不是《行政监察法》 规定的监察对象。 《公

职人员政务处分法》 问世后， 因为覆盖到所有公职人员， 对上述

人员就有了“用武之地” 。

制定《公职人员政务处分法》 ， 将《监察法》 的原则规定具

体化， 把法定对象全面纳入处分范围， 使政务处分匹配党纪处分、

衔接刑事处罚， 构筑惩戒职务违法的严密法网， 有利于实现抓早

抓小、 防微杜渐， 建设一支忠诚干净担当的公职人员队伍。 同时，

法治建设是一个系统工程， 法律文本与法律体系缺一不可， 通过

立法不断完善法律体系， 通过施行让“纸面上的法律” 成为“践

行中的法律” ， 法治才能真正成为“良法之治” 。 《公职人员政

务处分法》 十分注重纪法协同、 法法衔接， 在处分情形、 处分权

限和程序、 处分后果上与《公务员法》 等现行法律法规的规定保

持协调衔接， 从而保证法律体系的内在一致性。

第二、 明确了公职人员的范围和处分种类

首先， 公职人员是哪些人？ 《公职人员政务处分法》 第二条

规定： “本法适用于监察机关对违法的公职人员给予政务处分的

活动。 本法第二章、 第三章适用于公职人员任免机关、 单位对违

法的公职人员给予处分。 处分的程序、 申诉等适用其他法律、 行

政法规、 国务院部门规章和国家有关规定。 本法所称公职人员，

是指《中华人民共和国监察法》 第十五条规定的人员。 ” 根据《中

华人民共和国监察法》 第十五条的规定： “监察机关对下列公职

人员和有关人员进行监察： （ 一） 中国共产党机关、 人民代表大

会及其常务委员会机关、 人民政府、 监察委员会、 人民法院、 人

民检察院、 中国人民政治协商会议各级委员会机关、 民主党派机

关和工商业联合会机关的公务员， 以及参照《中华人民共和国公

务员法》 管理的人员； （ 二） 法律、 法规授权或者受国家机关依

法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员 ； （ 三） 国有企业

管理人员； （ 四） 公办的教育、 科研、 文化、 医疗卫生、 体育等

单位中从事管理的人员； （ 五） 基层群众性自 治组织中从事管理

的人员； （六） 其他依法履行公职的人员。 ”

同时， 该法第三条还规定作出政务处分的两类机关： 一是监

察机关应当按照管理权限， 加强对公职人员的监督， 依法给予违

法的公职人员政务处分。 二是公职人员任免机关、 单位应当按照

管理权限， 加强对公职人员的教育、 管理、 监督， 依法给予违法

的公职人员处分。

监察机关发现公职人员任免机关、 单位应当给予处分而未给

予， 或者给予的处分违法、 不当的， 应当及时提出监察建议。

其次， 政务处分有哪些种类？ 根据《公职人员政务处分法》

第七条的规定： 政务处分的种类为： 警告； 记过； 记大过； 降级；

撤职； 开除。 第八条规定了影响期， 公职人员受政务处分的期间

为： 警告， 六个月 ； 记过， 十二个月 ； 记大过， 十八个月 ； 降级、

撤职， 二十四个月 。 第二十六条规定“公职人员被开除的， 自 政

务处分决定生效之日 起， 应当解除其与所在机关、 单位的人事关

系或者劳动关系。 ”

同时， 第十四条规定了开除的情形， 公职人员犯罪， 有下列

情形之一的， 应当给予开除处分： （一） 因故意犯罪被判处管制、

拘役或者有期徒刑以上刑罚（ 含宣告缓刑） 的； （ 二） 因过失犯

罪被判处有期徒刑， 刑期超过三年的； （ 三） 因犯罪被单处或者

并处剥夺政治权利的。

因过失犯罪被判处管制、 拘役或者三年以下有期徒刑的， 一

般应当予以开除； 案件情况特殊， 予以撤职更为适当的， 可以不

予开除， 但是应当报请上一级机关批准。 公职人员因犯罪被单处

罚金， 或者犯罪情节轻微， 人民检察院依法作出不起诉决定或者

人民法院依法免予刑事处罚的， 予以撤职； 造成不良影响的， 予

以开除。

第三、 为公职人员划定 14 条红线

《公职人员政务处分法》 第三章第二十八条到四十一条， 用

十四个条文为公职人员的行为划定了红线。 具体是：

1、 散布有损宪法权威、 中国共产党和国家声誉的言论； 参加

旨在反对宪法、 中国共产党领导和国家的集会、 游行、 示威等活

动的； 拒不执行或者变相不执行中国共产党和国家的路线方针政

策、 重大决策部署的； 以及破坏民族关系、 民族团结等违反宪法

基本内容的行为， 给予记过或者记大过处分； 情节较重的， 给予

降级或者撤职处分； 情节严重的， 给予开除处分。

公职人员如果有公开发表反对宪法确立的国家指导思想， 反

对中国共产党领导， 反对社会主义制度， 反对改革开放的文章、

演说、 宣言、 声明等的， 将予以开除。

2、 不按照规定请示、 报告重大事项等对组织不老实、 不坦诚

行为， 给予警告、 记过或者记大过处分； 情节严重的， 给予降级

或者撤职处分。 例如鞍钢集团原专职董(监) 事办公室主任袁雪峰

因转移隐匿违纪违法所得， 对抗组织审查， 在组织谈话、 函询时

不如实向组织说明问题， 不如实报告个人去向等违法违纪行为被

“双开” 。

3、 个人或者少数人决定重大事项， 或者擅自 改变集体作出的

重大决定等违反民主集中制原则的行为， 给予警告、 记过或者记

大过处分； 情节严重的， 给予降级或者撤职处分。

4、 非法或者违规出入境的行为， 给予记过或者记大过处分；

情节较重的， 给予降级或者撤职处分。

5、 违反规定任用、 录用、 考核、 评选干部， 骗取荣誉、 职称、

学历等行为， 给予警告、 记过或者记大过处分； 情节较重的， 给

予降级或者撤职处分； 情节严重的， 给予开除处分。 例如山西省

机关事务管理局原局长任云峰以不正当手段获取干部身份、 变更

年龄、 伪造学历等严重违法违纪行为， 给予开除党籍、 开除公职

处分。

6、 贪污贿赂等利用职权谋取私利的行为， 给予警告、 记过或

者记大过处分； 情节较重的， 给予降级或者撤职处分； 情节严重

的， 给予开除处分。 例如 2019 年， 来宾市中级人民法院原党组书

记、 院长谭国庆利用职权， 以案谋私， 为他人在工作调动等方面

提供帮助并非法收受财物； 违规收受礼金； 与私营企业主搞权钱

交易。 被开除党籍， 按规定取消其退休待遇； 收缴其违纪违法所

得。

7、 收受礼品礼金、 有价证券、 接受宴请、 娱乐活动的行为，

给予警告、 记过或者记大过处分； 情节较重的， 给予降级或者撤

职处分； 情节严重的， 给予开除处分。

8、 违反规定发放津补贴、 在公务接待、 公务交通、 会议活

动、 办公用房、 工作生活保障等方面超标准、 超范围等违反中央

八项规定精神的行为， 情节较重的， 给予警告、 记过或者记大过

处分； 情节严重的， 给予降级或者撤职处分。

9、 违反有关规定从事或者参与营利性活动以及兼任职务、 领

取报酬等行为， 给予警告、 记过或者记大过处分； 情节较重的，

给予降级或者撤职处分； 情节严重的， 给予开除处分。

10、 利用宗族或者黑恶势力等欺压群众， 或者纵容、 支持、

包庇黑恶势力活动的， 给予撤职处分； 情节严重的， 给予开除处

分。

11、 办理涉及群众事务时刁难群众、 吃拿卡要等侵害群众

利益的行为， 情节较重的， 给予警告、 记过或者记大过处分； 情

节严重的， 给予降级或者撤职处分。 例如北京市公安局朝阳分局

潘家园派出所民警杨金刚接受他人请托， 通过其他民警干预某案

件处理， 事后接受请托人吃请及衬衫一件（价值人民币 600 余元）。

北京市公安局朝阳分局给予杨金刚行政警告处分。

12、 玩忽职守、 滥用职权等行为， 造成不良后果或者影响的，

给予警告、 记过或者记大过处分； 情节较重的， 给予降级或者撤

职处分； 情节严重的， 给予开除处分。

13、 违背公序良俗、 社会公德、 家庭美德等行为， 给予警告、

记过或者记大过处分； 情节较重的， 给予降级或者撤职处分； 情

节严重的， 给予开除处分。

14、 其他行为， 兜底条款。 第四十一条： 公职人员有其他违

法行为， 影响公职人员形象， 损害国家和人民利益的， 可以根据

情节轻重给予相应政务处分。

第四、 严格处分程序， 明确救济途径

首先， 《公职人员 政务处分法》 在总则中就明确了政务处分

的程序原则。 其中， 第五条规定， 给予公职人员政务处分， 应当

事实清楚、 证据确凿、 定性准确、 处理恰当、 程序合法、 手续完

备。 第六条规定， 公职人员依法履行职责受法律保护， 非因法定

事由、 非经法定程序， 不受政务处分。

其次， 《公职人员 政务处分法》 专设一章， 第四章明确了政

务处分的程序， 对处分主体的立案、 调查、 处分、 宣布等程序作

出详细规定， 以保障政务处分权严格依法行使、 在法治轨道上运

行。 考虑到有的公职人员在任免、 管理上的特殊性， 该法第五十

条还规定对于人大代表、 政协委员的公职人员的处分程序， “监

察机关对经各级人民代表大会、 县级以上各级人民代表大会常务

委员会选举或者决定任命的公职人员予以撤职、 开除的， 应当先

依法罢免、 撤销或者免去其职务， 再依法作出政务处分决定。 监

察机关对经中国人民政治协商会议各级委员会全体会议或者其常

务委员会选举或者决定任命的公职人员予以撤职、 开除的， 应当

先依章程免去其职务， 再依法作出政务处分决定。 监察机关对各

级人民代表大会代表、 中国人民政治协商会议各级委员会委员给

予政务处分的， 应当向有关的人民代表大会常务委员会， 乡、 民

族乡、 镇的人民代表大会主席团或者中国人民政治协商会议委员

会常务委员会通报。 ”

政务处分直接涉及公职人员的职务、 职级、 级别、 薪酬待遇

等重要事项， 对公职人员具有重要影响。 为充分保障被处分人员

的合法权利， 该法专章规定了复审、 复核途径。 《公职人员政务

处分法》 第五十五条规定： “公职人员对监察机关作出的涉及本

人的政务处分决定不服的， 可以依法向作出决定的监察机关申请

复审； 公职人员对复审决定仍不服的， 可以向上一级监察机关申

请复核。 监察机关发现本机关或者下级监察机关作出的政务处分

决定确有错误的， 应当及时予以纠正或者责令下级监察机关及时

予以纠正。 ” 同时， 公职人员不因提出复审、 复核而被加重政务

处分。 该法第五十条规定“公职人员不因提出复审、 复核而被加

重政务处分。 ” 另外， 该法还专门规定， 公职人员的政务处分决

定被变更， 需要调整该公职人员的职务、 职级、 衔级、 级别、 岗

位和职员等级或者薪酬待遇等的， 应当按照规定予以调整。 政务

处分决定被撤销的， 应当恢复该公职人员的级别、 薪酬待遇， 按

照原职务、 职级、 衔级、 岗位和职员等级安排相应的职务、 职级、

衔级、 岗位和职员 等级， 并在原政务处分决定公布范围内为其恢

复名誉。 没收、 追缴财物错误的， 应当依法予以返还、 赔偿。 公

职人员因有本法第五十七条、 第五十八条规定的情形被撤销政务

处分或者减轻政务处分的， 应当对其薪酬待遇受到的损失予以补

偿。

第三， 该法第六章法律责任， 对处分决定机关和调查人员的

行为进行了规范和约束。 第六十三条规定“监察机关及其工作人

员有下列情形之一的， 对负有责任的领导人员和直接责任人员依

法给予处理： 违反规定处置问题线索的； 窃取、 泄露调查工作信

息， 或者泄露检举事项、 检举受理情况以及检举人信息的； 对被

调查人或者涉案人员逼供、 诱供， 或者侮辱、 打骂、 虐待、 体罚

或者变相体罚的； 收受被调查人或者涉案人员的财物以及其他利

益的； 违反规定处置涉案财物的； 违反规定采取调查措施的； 利

用职权或者职务上的影响干预调查工作、 以案谋私的； 违反规定

发生办案安全事故， 或者发生安全事故后隐瞒不报、 报告失实、

处置不当的； 违反回避等程序规定， 造成不良影响的； 不依法受

理和处理公职人员 复审、 复核的； 其他滥用职权、 玩忽职守、 徇

私舞弊的行为。

总之， 《公职人员 政务处分法》 参照现行公务员、 事业单位

工作人员处分以及党纪的有关规定， 总结实际经验， 对政务处分

的原则、 种类、 适用规则、 公职人员违法行为及其应当给予的政

务处分、 政务处分的程序以及不服政务处分决定的救济程序等作

了具体规定， 全面、 系统地规范了政务处分制度， 为监察机关实

施政务处分提供法律依据。 同时， 这部法律将党的纪律要求中与

公职人员相关的内 容转化为公职人员的法律义务， 实现党纪与法

律的衔接， 发挥党纪和法律的协同作用， 对于推进政务处分的规

范化、 法治化， 实现全面从严治党治吏， 推进国家治理体系和治

理能力现代化， 具有重要意义。