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党课：总书记法治思想的实践要求

2020年11月16日至17日，党的历史上首次召开的中央全面依法治国工作会议，将*法治思想明确为全面依法治国的指导思想。中央全面依法治国委员会是党中央的决策议事协调机构，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，由*总书记亲任主任。该委员会成立以来，就全面依法治国工作当中的重大问题及重要法律进行了讨论，审议通过《重大行政决策程序暂行条例》等。

党的十八大以来，*强军思想、*经济思想、*生态文明思想、*外交思想、*法治思想和*文化思想相继确立。其中，以*同志为核心的党中央创造性提出了一系列具有原创性、标志性的全面依法治国新理念新思想新战略，形成了*法治思想。*法治思想是*新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

*总书记在中央全面依法治国工作会议上提出的“十一个坚持”，构成了*法治思想的主要内容。“十一个坚持”及其他相关内容，形成了*法治思想的核心要义。学习贯彻*法治思想，要理解其核心要义。第一，在中国实行全面依法治国必须走中国特色社会主义法治道路。中国特色社会主义法治道路是中国特色社会主义道路的重要组成部分，中国要走中国的道路，法治道路也必须走中国特色社会主义法治道路。第二，党的领导是推进全面依法治国的根本保证和根本原则。在中国要实行全面依法治国，首先要坚持党的领导，这是关乎能否实现全面依法治国的根本保证，也是全面依法治国的根本原则。第三，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。只有坚持党的领导，才能实现人民当家作主，才能真正依法治国；人民当家作主是党的领导和全面依法治国的目的；只有全面依法治国，才能有力加强党的领导，真正实现人民当家作主。第四，依法治国关键是依宪治国，依法执政关键是依宪执政。第五，中国特色社会主义法治体系是推进全面依法治国的总抓手。党的二十届三中全会通过的《***中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）提出“完善中国特色社会主义法治体系”。党的十八届四中全会明确指出，中国特色社会主义法治体系由五个子体系组成：法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系、党内法规体系。第六，在法治轨道上全面深化改革。*总书记指出：“改革和法治如鸟之两翼、车之两轮。”深化改革必须在法治轨道上进行，按照法律的授权进行改革，绝不允许在法治之外进行改革。第七，坚持依法治国和以德治国相结合。法律和道德的关系在本质上就是道德与道德的关系，法律规定了维持社会秩序所需要的最低道德，赋予其国家意志，使其具有强制力。依法治国是前提，要在真正做到依法治国的情况下再提出更高的道德标准、道德要求，树立模范。

中央全面依法治国工作会议强调，*法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备，从历史和现实相贯通、国际和国内相关联、理论和实际相结合上深刻回答了新时代为什么实行全面依法治国、怎样实行全面依法治国等一系列重大问题。党的二十大报告与以往的党代会报告不同，专门设专章部署未来五年的法治工作重点，包括完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系、扎实推进依法行政、严格公正司法、加快建设法治社会，进一步丰富和发展了*法治思想。党的二十届三中全会通过的《决定》也用专章部署了法治工作的重点。与党的二十大报告对比，党的二十届三中全会通过的《决定》关于法治的部署更为具体，且增加了涉外法治等内容。

*法治思想是全面依法治国的根本遵循和行动指南，具有鲜明的实践品格、磅礴的实践伟力。学习贯彻*法治思想，有三个维度：一是在*法治思想这一层面，理解*法治思想的科学性、原创性、体系性、实践性；二是把*法治思想作为全面依法治国的根本遵循和行动指南，推进完善我国法治建设；三是在每一项法律制度中，贯彻落实*法治思想。

一、坚持宪法法律至上

法治有两个基本标志，一是规则之治，人人在规则之下，必须服从规则，按规则办事，换句话说就是规则至上，也就是宪法法律至上。党的十九大报告、十九届四中全会通过的《***中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》都明确要求坚持宪法法律至上。二是良法之治，人人服从一个好规则、合理的规则、符合人性的规则，以及符合中国社会实际发展需要的规则，按照这样的规则处理问题、治理国家、治理社会才能达到预期目标。

如何实现规则之治与良法之治？关键是要维护宪法法律权威，坚持宪法法律至上。通过合宪性审查和合法性审查两个机制，衡量法律文件是否符合宪法法律。

（一）法律至上

坚持法律至上，要有一套完备的法律规范体系，领导干部和民众要有强烈的法律意识、宪法意识，还要完善合法性审查机制。

1.法律实施

我国宪法规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。其中，领导干部要带头依法办事。一方面，领导干部群体参与立法、执法、司法等工作；另一方面，法律是在党领导下制定和修改的，体现了党的意志和人民的根本利益。法院是法律得以实施的重要部门，全国人大及其常委会制定的法律是“纸上的法律”，一个社会真正意义上的法律是法院的裁判文书。法官在判案的时候必须满眼都是法律，“纸上的法律”才能变成真正的法律。

2.合法性审查

合法性审查是针对规范性文件是否合法进行的审查。一是行政复议中的合法性审查。根据《中华人民共和国行政复议法》的相关规定，申请人在对行政机关的行政行为不服申请复议的同时，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求行政复议机关进行审查。

二是行政诉讼中的合法性审查。原告对行政机关的行为不服向法院起诉，可以一并就行政行为作为依据的行政机关制定的规范性文件的合法性，请求法院进行审查。

三是加强备案审查制度。党中央要求，把所有规范性文件纳入备案审查范围。由于我国制定规范性文件的主体性质和层级比较复杂，我们建立了多套备案审查机制，基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；国务院对地方性法规、部门规章、地方政府规章进行备案审查；地方人大常委会对本级及下级地方政府规章，下一级地方人大及其常委会决议决定，本级地方政府规范性文件进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和其他规范性文件进行备案审查；中央军事委员会对军事规章和其他军事规范性文件进行备案审查。纪检监察系统也建立了上级纪检监察机关对下级纪检监察机关的规范性文件的备案审查。全国人大常委会依法对香港、澳门两个特别行政区立法机关制定的法律开展备案审查。按照要求，制定这些规范性文件的机关在通过规范性文件之后的一个月内，必须把规范性文件报送相关组织或国家机关备案。接收备案的主体可随时依职权对交来备案的规范性文件的合法性进行审查。

四是请求全国人大常委会进行的合法性审查。谁可以向全国人大常委会提出请求？根据《中华人民共和国立法法》的相关规定，两类主体可以提出请求，一类是国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，另一类是其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民。2023年底，全国人大常委会通过的《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》新增了一种情况，地方各级监察委员会、人民法院、人民检察院在监察、审判、检察工作中发现法规、司法解释同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以逐级上报至国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院，由国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院向全国人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

2013年到2017年，全国人大常委会法工委共收到公民、组织提出的各类审查建议1527件。2018年，全国人大常委会法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信来函4578件，可以明确为审查建议的有1229件。2019年，全国人大常委会法工委对公民、组织提出的138件审查建议进行了审查研究。此后，2020年共收到公民、组织提出的审查建议5146件；2021年共收到6339件；2022年共收到4829件；2023年共收到2827件。上文指出，我国公民也可以向全国人大常委会就法规和司法解释的合法性提出审查建议。这一点与其他国家不同，其他国家只有制度的受害人才能提出审查建议，我们没有这样的限制。所以，未来这一数字或将继续增加。

粗略统计来看，大约有100多项规定被废止或修改。例如，根据2016年浙江省1位公民提出的审查建议，对有关地方性法规在法律规定之外增设“扣留非机动车并托运回原籍”的行政强制的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关地方性法规已于2017年6月修改。

根据2016年内蒙古自治区1位公民提出的审查建议，对有关司法解释规定“附条件逮捕”制度的问题进行审查研究，经与制定机关沟通，相关司法解释已于2017年4月停止执行。

根据2016年中国建筑业行业组织提出的审查建议，对地方性法规中关于政府投资和以政府投资为主的建设项目以审计结果作为工程竣工结算依据的规定进行审查研究，于2017年2月致函各省、自治区、直辖市人大常委会，要求对地方性法规中直接规定以审计结果作为竣工结算依据，或者规定建设单位应当在招标文件或合同中要求以审计结果作为竣工结算依据的条款进行清理，适时予以纠正。