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琴澳和鸣奏华章——横琴粤澳深度合作区的琴澳一体化发展之路

南海之滨，濠江两岸，一边是澳门，一边是横琴。澳门回归以来，得益于“一国两制”制度优势，经济繁荣、社会稳定、民生幸福。然而澳门60余万人口挤在33平方公里的狭小空间，且经济对博彩业依赖较重，这已成为制约其持续发展的瓶颈。面对未来，澳门如何破局？答案，就在与澳门仅一水之隔、拥有广阔天地的横琴岛上。

“中央政府已决定同意开发横琴岛。”2009年1月10日，时任中央政治局常委、国家副主席的习近平在澳门郑重宣布这一重大消息，横琴建设的大幕正式拉开。从此，横琴不再只是地图上的一个名字，而是澳门拓展发展空间的新希望，承载着粤澳人民的新期待。建设横琴粤澳深度合作区（以下简称“合作区”）是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大决策。他先后4次亲临考察，对横琴发展寄予厚望，强调“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件”。在习近平总书记的关怀与指导下，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《总体方案》）及其配套政策相继出台，合作区建设步入快车道。如今，横琴岛正从边陲小岛蜕变为国际化新城区，不仅为澳门经济多元化提供了坚实支撑，更为澳门居民打造了一个宜居宜业的“第二”。

破立并举，建立健全粤澳共商共建共管共享新体制

探索琴澳一体化发展，促进澳门经济适度多元，不仅是一项复杂的系统工程，更是对粤澳两地的重大考验。从谁主导、谁管理，到人员配置、议事决策、监督评估，每一步都充满未知，没有现成的答案可循，每一点进展都是首创，是立与破的深刻较量。这也是来到横琴听到最多的声音。

2012年12月，习近平总书记第二次来到横琴时强调：“要发扬敢为人先的精神，先行先试，进一步扩大开放，勇于探索，勇于去闯，在体制机制创新方面，为粤港澳合作作出贡献。”

面对制度机制的空白与挑战，横琴选择迎难而上。从2009年最早的珠海横琴新区管理委员会，到2015年的广东自贸区横琴片区，再到2021年9月《总体方案》公开发布，合作区管理机构正式揭牌，开启健全粤澳共商共建共管共享（以下简称“四共”）新体制的实践探索。

一是粤澳双方联合组建合作区管理委员会，实行双主任制，由广东省省长和澳门特别行政区行政长官共同担任，澳门特别行政区委派一名常务副主任，其他副主任经双方协商确定。该机制确保了双方在决策层面的紧密合作与共同责任。二是设立执行委员会，作为管理委员会的日常运作机构，履行推广、招商、产业引导、土地开发及民生管理等职能。执行委员会由澳门特别行政区政府委派主要负责人，广东省与珠海市派员协助处理涉及本省事务。此外，在属地管理上，合作区上升为广东省管理，成立广东省委和省政府派出机构，负责党的建设、国家安全、刑事司法、社会治安等工作。这些都是史无前例的重大改革。合作区执行委员会主任李伟农表示：“这种合作关系是一种创新，是前所未有的尝试。”

一个班子，两方人员、多种身份，如何实现快速磨合，考验双方智慧。合作区管委会首次会议便凸显了这一难题，尤其是双主任制的实施，在国内尚属首例，旨在促进科学高效决策的“四共”新体制在实践中也未及预期。比如，澳门没有行政首长负责制的概念，决策往往采用合议制。而一部分事项审批链条冗长，决策效率不够高；机构间工作关系错综复杂，统筹协调存在难题。

循规为圆，依矩成方。合作区逐步认识到，“四共”的顺畅运行需依赖制度设计。秉持坚守“一国”之本，善用“两制”之利，达成“粤澳共管、澳门主导”的共识，积极推进法治建设、规则衔接、机制对接，探索出聚焦于工作流程、操作规程及议事程序的内部工作框架。

建立放权赋能长效机制，最大限度用好赋予的改革发展自主权；制定出台管委会、执委会议事规则等规章制度；高频对接国家部委，加速《总体方案》的政策落地见效；设立粤澳合作决策咨询机构，加大外部决策咨询力度；优化决策流程，明确职责不明、协商不一致问题的解决途径……合作区“四共”的运行机制逐步盘活。特别是《横琴粤澳深度合作区发展促进条例》的出台，为合作区提供了坚实的法治保障；而备受企业家赞誉的《降低横琴粤澳深度合作区企业综合成本的十条措施》，则以其详尽具体的方案内容，一改内地文件的框架式表述，成为这一效应的生动注脚。此外，除设立跨部门政策研究和规则衔接专责小组、搭建与澳门常态化沟通机制、年度事项清单制等特殊规定外，不得设置额外考核评比。建立收益共享机制，投资收益直接用于合作区建设，由管委会自主支配，辅以中央财政补助，为合作区长远发展提供支撑。##paidbegin##

当前，合作区“四共”体制初露锋芒，“1+1>2”倍增效益已经显现。横琴正在开创一条“人无我有”的独特发展之路。